Os 190 anos da reforma territorial dos municípios

Vamos entrar no ano em que se comemoram 50 anos da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa de 1976 e, com ela, os 50 anos do denominado Poder Local, mas que gostamos mais de chamar Poder Local Democrático ou Democracia Local, uma vez que a expressão Poder Local por si só não inclui democracia, podendo haver um poder local não democrático.

Mas em 2026 devem ser também comemorados os 190 anos da reforma territorial dos municípios publicada pelo Decreto de 6 de Novembro de 1836 e também da entrada em vigor do primeiro Código Administrativo de Portugal publicado por Decreto de 31 de Dezembro de 1836. Esta importante reforma territorial dos municípios, bem como o subsequente Código Administrativo, têm o nome de Passos Manuel, importante político do século XIX.

Erradamente costuma atribuir-se a reforma dos municípios a Mouzinho da Silveira com o seu muito importante Decreto de 23 de Maio de 1832, mas este diploma, para além de separar claramente o poder de administrar do poder de julgar (e é esse o seu grande mérito), dividiu administrativamente o país em 8 províncias, 40 comarcas e concelhos, mantendo o seu número, que era de cerca de 800 no continente.

Passos Manuel, quatro anos mais tarde, fez uma profunda reforma territorial dos municípios, diminuindo o seu número, e dividiu administrativamente o país em distritos (17 – o de Setúbal foi criado muito mais tarde), concelhos (351) e freguesias (mais de 4.000 correspondendo às paróquias religiosas, mas tendo uma junta eleita pelos residentes da freguesia).

A reforma territorial dos concelhos foi um acto político audacioso que Passos Manuel levou a cabo. Este político foi sensível à crítica que se fazia, desde 1820, de existirem no país centenas de pequenos municípios com muito pouca população e território e que isso era mau para a boa administração do país e o critério que adoptou foi muito claro: nem concelhos demasiado pequenos, pois não teriam recursos financeiros para cumprir as suas missões, nem sequer pessoas capazes para serem eleitas, nem concelhos demasiado grandes, pois seriam difíceis de administrar e dificultariam o acesso dos moradores à sede do concelho para cumprir os seus deveres.

Não foi fácil fazer esta reforma, pois as resistências dos concelhos a ser extintos seriam grandes, mas Passos Manuel aproveitou o momento revolucionário de Setembro desse ano para decretar sem demora uma divisão que andava a ser preparada pelo Coronel Franzini, um qualificado conhecedor do país, particularmente dedicado à estatística e a ciências que emergiam na época.

Foi uma reforma pioneira, pois foi seguida, passado mais de um século, por vários países do Norte da Europa, com grande número de municípios, no fim da Segunda Guerra Mundial (entre outros, Bélgica, Dinamarca, Suécia e Alemanha Ocidental) e pelas mesmas razões que nortearam a nossa reforma.

É certo que a Espanha, França e Itália não seguiram esse caminho, mas a enorme quantidade de municípios que possuem é um entrave à boa administração municipal. Muitos, mas muitos mesmo, desses municípios são mais pequenos do que as nossas freguesias e em todos eles, especialmente na França, houve tentativas de diminuição do número desses municípios, mas sem êxito.

Pena foi que a nossa reforma das freguesias feita em 2013 não tivesse seguido um critério semelhante, pois hoje teríamos um mapa de freguesias bem melhor. O critério de reforma por cortes percentuais foi muito pouco racional.

Para fazer uma ideia mais concreta da reforma, no distrito de Braga foram extintos mais de 40 concelhos, ficando a existir os seguintes: Amares, Barcelos, Braga, Cabeceiras de Basto, Celorico de Basto, Esposende, Fafe, Guimarães, Penela, Pico de Regalados, Póvoa de Lanhoso, Prado, Terras do Bouro, Vieira (do Minho) e Vila Nova de Famalicão.

De notar que, destes, o de Vila Nova de Famalicão nasceu com esta reforma (Barcelos era um concelho muito grande) e os de Penela, Pico de Regalados e Prado foram posteriormente extintos. Por sua vez, em meados do século XIX, foi criado o município de Vila Verde (1855) e, já depois de 25 de Abril, o de Vizela (1998).

Uma nota final para dizer que esta reforma e o seu critério enraizaram-se no país e durante o século XIX, com muita sabedoria política, o número de municípios foi ainda diminuindo, sendo hoje 278 no continente.

(Em Diário do Minho, 26/12/25)

Os resultados das eleições municipais de Braga e modos de solução de outros países

Os resultados municipais de Braga colocaram o presidente da câmara eleito numa situação complicada, pois tem apenas 3 de 11 vereadores. Isto é o que resulta da nossa Constituição, do incumprimento da mesma e do nosso sistema eleitoral que está longe de ser perfeito.

Deixemos de lado o incumprimento da Constituição, porque os nossos deputados ligam-lhe pouco, pois há mais de 25 anos que não aprovam a lei prevista no artigo 239.º, n.º 3, da Constituição e, na falta de melhor, vamos verificar como se resolvem problemas semelhantes a este em Espanha, França e Itália.

Em Espanha, há apenas um boletim de voto para eleger diretamente a assembleia municipal (pleno del ayuntamiento) pelo método d’Hondt. Depois a assembleia municipal elege o presidente da câmara (alcalde), que pode ser o primeiro da lista mais votada ou de outra lista, de modo a formar um governo estável. Escolhe-se o presidente da câmara (alcalde) que tem maior apoio na assembleia municipal. Note-se que em Espanha, França e Itália não há freguesias.

Em França também só há um boletim de voto para eleger directamente a assembleia municipal (conseil municipal) e se nenhuma das listas tiver maioria absoluta na primeira volta, há uma segunda volta (ao modo das nossas eleições presidenciais) entre as listas que tiverem mais de 10% dos votos. Também aqui se procura um governo municipal coeso, de modo que o presidente da câmara (maire) tenha apoio na assembleia e possa escolher os seus vereadores (adjoints du maire).

Em Itália, há uma eleição directa do presidente da câmara (sindaco) e da assembleia municipal (consiglio comunale) através de um único boletim de voto. É eleito presidente da câmara municipal o que tiver, na primeira volta, maioria absoluta dos votos e como, ao candidatar-se, indica as listas da assembleia municipal a que está ligado, estas beneficiam também desta maioria absoluta. E se não ocorrer uma maioria absoluta na primeira volta há uma segunda volta entre as duas listas mais votadas. O sistema está feito também para que o presidente da câmara possa governar, sem prejuízo de poder ser destituído por uma moção de censura, apesar de directamente eleito. Neste caso realizam-se novas eleições.

Uma exposição mais ampla do nosso sistema eleitoral municipal e dos sistemas dos países que acabámos de descrever, em traços muito largos, pode ver-se em dois recentes artigos da Revista dos Municípios, uma revista propriedade da AEDREL, uma associação privada sem fins lucrativos e de utilidade pública com sede em Braga, mas de âmbito nacional.

Note-se que os programas eleitorais da AD e do PS para as mais recentes eleições legislativas falam da necessidade de revisitar o nosso sistema de governo municipal e o programa do governo actual repete essa mesma necessidade.

O debate está aberto e importa que o não deixemos cair.

(Em Diário do Minho, 27/11/25)

O sistema de eleição municipal deve ser modificado

O nosso sistema de eleição municipal é pouco amigo do bom governo dos municípios porque não resolve o problema de haver um órgão executivo (câmara municipal, constituída pelo presidente da câmara e vereadores) que não pode governar com inteira responsabilidade. Tal sucede, ora porque o presidente da câmara está em minoria no órgão a que preside, ora porque tem uma maioria adversa na assembleia municipal, podendo ainda surgir outros problemas como, por exemplo, o de estar em minoria na câmara, apesar de ter uma assembleia municipal que lhe é favorável.

Isto é o resultado de a lei vigente obrigar a eleger separadamente a câmara e a assembleia municipal e de não estar ainda a vigorar o poder constitucional de a assembleia municipal destituir a câmara municipal (artigo 239.º, n.º 3, in fine da Constituição).

Este problema não existe em Espanha, onde os eleitores elegem directamente apenas um órgão semelhante à nossa assembleia municipal (pleno del ayuntamiento) e este, por sua vez,  escolhe o presidente da câmara (alcalde). É um sistema próximo, mas apenas próximo  do nosso nas freguesias, com a importante diferença de que não é obrigatoriamente presidente da câmara o primeiro da lista mais votada, permitindo outras soluções. Acresce que em Espanha existe a possibilidade de a assembleia votar uma moção de censura construtiva que também ajuda a resolver problemas sem necessidade de novas eleições. A moção de censura tem de indicar o presidente da câmara que substituirá o que for destituído.

Em França, o problema está também mais bem resolvido do que em Portugal porque é eleita directamente uma assembleia municipal (conseil municipal) que, depois, elege o presidente da câmara (maire). Note-se que se uma lista não tiver mais de 50% dos votos na primeira volta das eleições, haverá uma segunda volta entre as listas mais votadas para facilitar a maioria absoluta. O sistema tem outras particularidades como o “prémio de maioria”, que aqui não reproduzimos por razões de espaço.

Em Portugal está em debate uma modificação da nossa lei para aproximar o sistema de eleição dos municípios da eleição para as freguesias. Assim haveria uma só lista como sucede para as freguesias e o primeiro da lista mais votada para a assembleia municipal seria o presidente da câmara. Depois o/a presidente escolheria a sua equipa de vereadores de entre os membros da assembleia e proporia à assembleia municipal a aprovação dessa equipa. Se esta equipa fosse aprovada, entrariam em funcionamento normal os dois órgãos, sendo substituídos pelos eleitos seguintes os membros da assembleia que passassem a ser membros da câmara. Se a lista não fosse aprovada, o/a presidente da câmara apresentaria outra ou outras, tentando obter aprovação.

Tenho simpatia por este modo de eleição, que deveria vigorar já em 2029, com duas condições. A primeira é de que a câmara municipal deveria ter sempre um vereador indicado pela lista da oposição mais votada, para seguir de perto a atuação da câmara. Lembro, a este propósito, que o actual ministro Castro Almeida sempre defendeu que a câmara deveria ter membros da oposição (sem pôr em causa a maioria) para que esta tivesse mais cuidado no seu agir e para poder recolher e tomar em conta a opinião da oposição.

A segunda é que deveria haver novas eleições passados seis meses se, entretanto, o/a presidente não conseguisse aprovar na assembleia a sua equipa de vereadores, ultrapassando-se assim uma  indesejável situação de impasse.

O sistema actual vigorou até agora com mais ou menos dificuldades porque não havia uma grande fragmentação de listas, mas essa situação mudou. E o bom governo dos municípios exige que o órgão executivo (a câmara) possa executar/governar.

Mas o debate está aberto e seria bom que fosse vivo e rico.

(Em Diário do Minho, 30/10/25)

O quadrilátero laranja

O regime político democrático em que vivemos desde há 50 anos assenta em dois grandes partidos: o PSD e o PS. Estes partidos saíram claramente reforçados das eleições do dia 12 de outubro de 2025. Ambos deixaram a larga distância todos os restantes. Temia-se o comportamento dos eleitores do Chega, mas estas eleições provaram que boa parte dos eleitores deste partido não confunde eleições nacionais com eleições locais, o que é uma boa notícia.

No quadrilátero – e pela primeira vez – os quatro municípios (Braga, Guimarães, Barcelos e Vila Nova de Famalicão) ficaram todos laranja (alguns em coligação, mas o que mais conta é o partido do presidente de câmara). O tempo do quadrilátero rosa, em que só Barcelos resistia, é história do século passado.

De qualquer modo, quer o PSD, quer o PS, precisam de fazer uma séria reflexão política interna. Se quiserem manter-se como os dois grandes partidos da nossa democracia, não podem considerar que está tudo bem na sua organização e funcionamento a nível local, porque não está. E eles sabem que não está.

Tornaram-se partidos que não se abrem à sociedade e é de perguntar, por exemplo, se um e outro não tinham nas instituições de ensino superior neles sediadas (Universidade do Minho e IPCA, entre outras) candidatos/candidatas politicamente melhores do que os apresentados, nomeadamente para a câmara municipal, mesmo tendo ganhado eleições. Há vencedores que o foram por demérito dos vencidos.

Não se quer dizer com isto que a Universidade do Minho, o IPCA e outras instituições de ensino superior sejam os únicos lugares onde se podem encontrar candidatos/as de primeira linha, mas certamente são lugares a ter em conta na procura e isso não se viu.

E também não encontramos nestas eleições candidatos da denominada sociedade civil que se tenham evidenciado pela actividade exercida fora do âmbito político-partidário.

Os militantes fiéis, especialistas em vencer lutas partidárias internas (tantas vezes sem olhar a meios) com a finalidade de se candidatarem a presidentes de câmara, emergiram no quadrilátero e fora dele.

É urgente arrepiar caminho, porque, de outro modo, isto vai correr mal para a democracia, entendida como o único regime que se conhece baseado na dignidade das pessoas e empenhado na “construção de uma sociedade livre, justa e solidária”, como bem estabelece o artigo primeiro da nossa Constituição.

(Em Diário do Minho, 16/10/25)

Moção de censura nos municípios

Desde 1976 que a Constituição da República Portuguesa estabelece que a câmara, órgão executivo do município, é responsável perante a assembleia municipal, órgão deliberativo do município. 

Essa responsabilidade implica, em bom rigor, que a aprovação de uma moção de censura pela assembleia municipal determina a queda do órgão executivo. E isso já era defendido firmemente pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, embora não seguido pela maioria da doutrina pelo facto de essa queda não estar devidamente regulada pela lei.

E assim se compreende que na revisão constitucional de 1997 se estabelecesse no seu artigo 239.º, n.º 3, que uma lei, que deveria ser aprovada por maioria de 2/3 dos deputados, regulasse não só o sistema eleitoral, mas também os requisitos da constituição e destituição  da câmara e o seu funcionamento. 

Ora, passados mais de 25 anos, essa lei da Assembleia da República está por publicar, revelando por parte dos deputados claro e continuado desrespeito pela Constituição. Trata-se de uma evidente inconstitucionalidade por omissão.

E revela também, por parte das assembleias municipais, a sua fraqueza, pois doutro modo teriam agido colectivamente, reivindicando fortemente perante a Assembleia da República e demais órgãos de soberania um direito constitucional que lhes cabe. A regulação desse direito modificaria profundamente a posição das assembleias municipais no governo do município.

A câmara municipal saberia que dependeria da vontade da  assembleia municipal e actuaria  tendo sempre esse facto em conta. É certo que já hoje depende nas deliberações fundamentais do município, desde a aprovação do orçamento aos contratos públicos, aos empréstimos e aos planos de urbanismo, por exemplo. Mas como a assembleia não pode derrubar a câmara, acaba por articular-se, em regra, com ela para que o município não seja muito prejudicado.

Dir-se-á que essa moção de censura de pouco valeria sempre que houvesse maioria absoluta de uma força política, mas não pode esquecer-se que mesmo em maioria absoluta há sempre a possibilidade de tensões políticas no grupo da maioria (por boas ou más razões) e uma aprovação de uma moção de censura não seria então de pôr de parte.

Ainda contra a moção de censura que destituiria a câmara municipal, poderá dizer-se que perturbaria o governo municipal, que o município ficaria sem câmara e obrigaria a novas eleições.

Pode contrapor-se, no entanto, que num município que aprova uma moção de censura já o governo municipal não funciona certamente bem e se a queda da câmara provocasse, como a nosso ver deveria, a queda também da assembleia, as eleições seriam para os dois órgãos e seriam os eleitores a ter a última palavra na solução da crise política local. A assembleia teria o cuidado de não aprovar levianamente uma moção de censura porque saberia as consequências que essa aprovação teria.

Sem moções de censura, nos termos que a Constituição estabelece, as assembleias ocuparão sempre um lugar secundário no município.

(Em Diário do Minho, 02/10/25)

Não vivemos tempos normais

Não vivemos tempos normais. Em tempos normais, escreveria sobre as eleições locais gerais que estão aí a menos de um mês (12/10/2025). Porém, os tempos que estamos a viver não são normais e exigem que estejamos atentos ao que se está a passar no mundo à nossa volta. A referência a essas eleições locais fica apenas para uma espécie de nota de rodapé deste texto. 

Devemos começar pelos Estados Unidos da América, que até há pouco tempo tinham presidentes que respeitavam a Constituição com as suas instituições democráticas e respeitavam nomeadamente os tribunais. Agora não. À frente dos Estados Unidos da América está alguém que não é uma pessoa em quem se possa confiar. Quão longe está este homem de qualquer presidente da república dos Estados Unidos, republicano ou democrata, que conhecemos desde 1945! E é um joguete nas mãos do senhor da Rússia.

E eis outro perigo mundial. O ditador da Rússia, a pretexto de exercícios militares, invadiu a Ucrânia e trouxe para a Europa uma guerra, que não esperávamos, que já dura há mais de três anos e sem fim previsível. 

Mas não basta. Temos a China, uma ditadura com um poderio militar e económico enorme, que vai emergindo para se tornar a maior potência mundial e quando essa potência é uma ditadura férrea tudo temos a temer. 

Deixamos para o fim verificar o que pode fazer de mal um pequeno país como Israel, que dizem ser uma democracia, esquecendo que uma democracia não mata indiscriminadamente mulheres e crianças, não utiliza quaisquer meios para atingir os fins que pretende. Como é possível estar a suceder na terra onde Jesus Cristo nasceu o que vemos todos os dias nas televisões e lemos nos jornais?  Não estamos sequer a viver os tempos do Antigo Testamento em que a violência e a vingança tinham lugar, estamos muito para trás para tempos de bárbaros. Barbárie que reina em muitas outras partes do mundo e a que quase não damos atenção. 

No meio disto, que fazer? O que pode cada um de nós fazer? Lutar e resistir. Não ir por aí, mesmo que esteja em curso a III Guerra Mundial de que o Papa Francisco frequentemente falava, mas que poucos levávamos a sério. 

Diz-se que hoje não há perigo de Guerra Mundial porque, dadas as armas nucleares que as grandes potências possuem, com poder destrutivo de toda a humanidade, nenhuma delas se atreve a avançar. Ninguém ganharia. 

Mas isso é confiar na racionalidade dos governantes das grandes potências e essa confiança não é de nenhum modo segura. Em desespero e estando a perder a guerra, qual delas  pouparia o seu arsenal nuclear?

Neste momento já é bom lutarmos pelo adiamento dessa guerra, esperando por melhores tempos. E por estranho que pareça, podemos lutar pela paz, participando nas eleições locais que se aproximam, dando apoio a quem nas nossas freguesias, nos nossos municípios, demonstra rejeitar o terror (qualquer tipo de terror), a violência, o ódio e a guerra. Importa conhecer bem o pensamento e a acção de quem pretende ser eleito.

(Em Diário do Minho, 18/09/2025)

As assembleias municipais: parlamentos locais débeis

O jornal Expresso, na recente edição de 29 de Agosto de 2025 e no seu caderno principal, dá largo relevo a um estudo efetuado pela Associação de Estudos de Direito Regional e Local (AEDREL), instituição privada sem fins lucrativos e de utilidade pública, com sede em Braga, sobre a organização e funcionamento das assembleias municipais do nosso país.

Foram inquiridas e responderam as 308 assembleias municipais do nosso país e o estudo está na fase final de conclusão para ser publicado e apresentado durante o presente mês de setembro.

A jornalista Cláudia M. Almeida fez um bom trabalho e o jornal, por critérios editoriais próprios, deu especial relevo aos problemas da paridade com uma baixa participação de mulheres na composição deste órgão (31,1% ) e da idade dos membros, indicando que o número de membros das assembleias municipais com idade inferior a 35 anos é inferior a 10%.

São dados importantes, seguramente, mas também importantes são outros dados que o estudo procura abordar e que merecem ser destacados, compreendendo-se que não houvesse espaço para o fazer na peça jornalística do Expresso.

As assembleias municipais são, na sua essência, parlamentos locais com a missão não só de aprovar as deliberações de maior relevo para o município, desde logo o orçamento, mas também de fiscalizar a ação da câmara municipal, podendo votar moções de censura à mesma.

Ora, para bem desempenhar estas duas importantes funções, é fundamental que as assembleias tenham membros politicamente qualificados, independentemente do género e da idade.

A qualificação política não exige necessariamente títulos académicos ou outros. Ela manifesta-se no bom conhecimento dos assuntos do município respectivo, no debate dos mesmos e nas deliberações fundamentadas subsequentes.

Para que assim suceda, os candidatos das diversas listas devem ter conhecimento desses assuntos ou vontade de os bem conhecer e devem provir, sempre que possível, de várias áreas do saber.

Por sua vez, os eleitos devem estar, em regra, integrados em grupos municipais, com instalações adequadas e próprias e dispondo de pessoal da sua confiança durante o tempo de exercício do seu mandato. Tenha-se em conta que os membros das assembleias municipais não exercem funções a tempo inteiro e não dispõem, por isso, de tempo para obter a informação de que precisam para intervir nas reuniões. O pessoal de apoio, em número que depende da dimensão do município e de cada grupo municipal, ajuda a resolver esse problema.

As assembleias, por sua vez, não reúnem apenas em plenário através de sessões ordinárias e extraordinárias. Podem e devem reunir em comissões permanentes sectoriais que devem ser constituídas no início do mandato para os domínios de maior responsabilidade do município como sejam, desde logo, o urbanismo e as finanças. É função destas comissões apreciar os assuntos a submeter a plenário, estudando-os e fazendo relatórios, o que muito ajudará a enriquecer o debate em plenário.

Sem estes dois meios, grupos municipais apoiados e comissões sectoriais, a assembleia dificilmente poderá cumprir devidamente a sua missão, mesmo tendo membros qualificados.

As assembleias municipais devem, por outro lado, prestar contas da sua actividade, fazendo um autocontrolo através de um relatório anual detalhado, inclusive do ponto de vista financeiro, que deverá ser publicado e apreciado numa reunião plenária da assembleia.

Dir-se-á que em Portugal não há lei que tal permita expressamente, como sucede na vizinha Espanha, mas a verdade é que também não proíbe e antes dá abertura para essa permissão no artigo 31.º, n.º 3, parte final, da Lei n.º 75/2013, e há uma assembleia onde tudo isto ocorre,  que é a de Lisboa, sendo a lei das autarquias igual para todas as assembleias do país.

Uma última nota para dizer que uma assembleia municipal que se preze não deixará de lutar isoladamente e em grupo para que as moções de censura à câmara municipal, que apresentem e aprovem, tenham o efeito que a Constituição determina no seu artigo 239.º, n.º 3, parte final, que é a destituição do órgão executivo. Há mais de 25 anos que se espera pela lei que regule essa destituição e a não aprovação dessa lei evidencia a debilidade do poder das assembleias municipais, apesar de muitas delas terem deputados da Assembleia da República.

(Em Diário do Minho, 04/09/25)